农 业 科 技 动 态
2023年第20期
（总第879期）
四川省农业科学院 2023年6月5日
专家建议
畅通城乡要素流动，促进乡村全面振兴
——基于四川典型村落调研
摘要：党的二十大报告提出“坚持城乡融合，畅通城乡要素流动”，指明了重塑新型城乡关系的路径。四川是农业大省和人口大省，自然条件多样，经济社会差异大，破除制约城乡要素畅通流动的体制机制障碍十分迫切。为深入贯彻党的二十大精神，在中国工程院农业学部和四川研究院咨询研究项目资助下，四川省农业科学院组织专家力量，选择平原、丘陵、山区典型村落进行了大量实地调查，在专题研究的基础上，形成建议报告，供决策参考。
一、主要成效
（一）城乡要素合理流动提升了资源利用效率，有利于农业质量效益和竞争力提升
随着大量剩余劳动力进入非农部门，要素组合关系显著改变。2000－2020年，四川省农业就业比重从56.7%下降到32.5%，劳动生产率从0.36万元/人提高到3.60万元/人，非农产业和农业产业劳动生产率之比从1:4.11下降到1:3.73。农民工回乡和城市人才入乡带动了资金、技术等要素回流农村，提高了农业生产效率和效益。宣汉县鸭池村充分发挥村集体组织农户及新型经营主体服务农户的功能，将先进经验、技术和资金投入到“稻渔综合种养”产业，有效推动了生产规模化和机械化。“稻鱼香”大米获得绿色食品A级认证，基本实现了以销定产，农民投入减少了80%，纯收入增加了66.7%，年工资性收入普遍增加5000～6000元/人。
（二）城乡要素合理流动推动了农村基础设施现代化和城乡基本公共服务均等化，有利于改善农村生产生活条件
近年来，四川省农村基础设施水平明显提升。2021年农村卫生厕所普及率达87%，行政村生活污水有效处理率63.3%，农村公路里程居全国第一。蒲江县麟凤村着力改善农村人居生活环境，加快补齐基础设施短板，自来水覆盖率达100%，天然气覆盖率达92%，垃圾收集和无害化处理率超过95%，农村与城镇基本实现了基础设施和公共服务均等化。
（三）城乡要素合理流动促进了一二三产融合与补链强链，有利于增强乡村产业发展韧性
2020年四川户均拥有耕地面积4.7亩，仅为全国平均水平的72.31%，经营耕地50～100亩、100亩以上的农户比重分别比全国平均水平低0.57和0.42个百分点，土地细碎化及经营分散化问题严峻。在耕地资源稀缺的条件下，提高农民收入、扩大产业规模，只能从打造全产业链、提升增值收益入手。壤塘县加斯满村积极引入外来资本，依托高原油菜产业基地和现代加工技术，开发出“壤巴拉”高端菜籽油。以云上碉房文旅合作社为载体，依托日斯满巴碉房文化、红色文化、唐卡非遗文化等优势，打造了集休闲娱乐、餐饮住宿为一体的民宿及旅游接待点3处，村集体经济收益达7万元，人均纯收入达14651元。
（四）城乡要素合理流动提升了乡村治理水平，有利于培育文明乡风
坚持以城带乡、以工促农，畅通城乡教育资源，推动城市公共服务向乡村覆盖、现代文明向乡村传播，农民知识文化水平持续提高，乡村凝聚力和文化认同感不断增强，农业农村“法治”乡村建设取得重要进展。平昌县华山村积极引入社区治理经验，创新性提出“1334”基层治理模式（“1”即建强一支队伍，“3”即完善三张清单和推进三项创新，“4”即健全四大机制），开展“一站式”服务，发放“华山便民服务通”卡片，走出了一条独具特色的“华山振兴之路”。
（五）城乡要素合理流动推动了构建生态治理共同体，有利于释放生态资源价值
2021年四川森林覆盖率达40.23%，森林蓄积量达19.34亿立方米；草原综合植被盖度达85.9%，高于全国30个百分点。四川省积极探索生态产品价值实现路径，联合重庆市探索建立跨省横向生态补偿机制，促进乡村生态资源的自由流动，构建“生态投入—环境改善—品质提升—价值反哺”的良性循环机制，形成城乡生态治理共同体，推动生态环境改善和生态产业协同发展。安岳县龙头村将生态宜居建设与产业发展紧密结合，发展“稻鱼虾”混合种养殖产业，构建起种植业和渔业相互依存、互利共生循环链，稳步发展绿色低碳农业。
二、存在问题
一是人员流动面临市民化难和乡村封闭性的双重难题。受城市户籍、社保、医疗、教育等制度限制，在大城市，特别是超大城市，许多有落户意愿的农业转移人口无法落户，也无法充分享受城市基本公共服务。同时，受历史及基础条件制约，城市优质人力资源投入乡村建设的自身动力不足，加上村域社会经济封闭性影响，导致乡村人才匮乏，缺乏生机和人气。二是城乡土地市场机制仍待健全。除成都市构建了相对完善的城乡土地要素市场体系和信息化平台外，大部分地区土地要素流动仍受较强的行政干预，城乡土地要素市场发育迟缓，集体建设用地入市存在空间结构性矛盾，土地利用与产业发展的长效协同机制需完善。成都平原地区90%以上集体经营性建设用地入市后都用于乡村旅游产业开发，农耕传统文化等植入严重不足。三是城乡资金单向流动未得到有效扭转。当前通过财政转移支付和农产品价格支持政策逐步实现了资金净流入农业农村，但储蓄仍呈现乡村资金净流出现象。农村产权流动性不足，导致抵押担保权实现基础不充分。内生性金融组织缺乏，导致农村产权抵押担保模式单一。川中丘陵区及盆周山区发展休闲农业和乡村旅游的村落占比仅为21%和12%，大部分村落吸引外来资本投资能力较欠缺。四是先进技术和管理经验向乡村扩散的环境尚未建立。促进先进技术和管理要素向乡村流动所需的新型基础设施不足，新科技新模式推广产生的新增金融需求还未得到有效满足，从业人员受教育程度及相应的人力资本不高，政府、企业、合作社、村集体、服务机构等尚未形成强有力的合力，先进技术和管理要素向乡村扩散渗透力仍不强。
三、对策建议
（一）畅通人员要素流动，夯实乡村振兴发展基础
一是尽快打通大中城市农业转移人口落户通道。大中城市应以提高农业转移人口市民化质量为核心，分类制定落户政策，调整完善农业转移人口的落户条件，消除城市吸纳农业转移人口的体制障碍；不断完善城乡劳动力市场，推进城镇基本公共服务均等化，建立人口流动和土地权益的匹配制度。二是积极引导人才向农村和农业领域流动。围绕乡村产业生产、经营、管理、营销等全链条关键环节，实施乡土人才回引计划和“新农人”工程，积极鼓励引导热爱农村、愿意投身农村发展的经营型人才、职业管理人才、科技人才、自主创业人才向农村和农业领域流动，汇聚起乡村建设的强大合力。三是健全人才入乡的激励机制。探索乡村人才培养使用机制，构建服务乡村产业的人才管理体系。制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才入乡创业。建立城乡人才合作交流机制，创新农村专业技术人才评价机制。
（二）畅通土地要素流动，增强乡村振兴发展动力
一是建立健全城乡统一的建设用地市场。创新城乡统一建设用地市场的政策和制度，推动集体经营性建设用地入市制度建设，建立农民土地公平合理的增值收益分配制度。二是合理规划农村集体土地与当地城镇化发展。在符合国土空间规划、保障农村集体土地所有权权利人利益的前提下，将一定量的乡村闲置宅基地、公益性建设用地、低效利用的集体经营性建设用地和部分农用地纳入城镇化空间布局，有效平衡城市先进工业品与服务向农村区域延伸和农村集体土地管控与保护。三是创新乡村高效产业用地制度，主动适应乡村新产业新业态的发展需求。改革宅基地制度，为联合发展家庭农场、休闲农业、乡村旅游以及增加收入来源提供土地保障。探索建立村域或泛村域增量乡村产业用地与存量集体建设用地挂钩等适合农村新产业新业态特点的供地方式，建立高效的产业用地供给制度，促进休闲农业、乡村民宿、农产品初加工、农村电商等规范健康发展。
（三）畅通资金要素流动，点燃乡村振兴强劲引擎
一是深入推动涉农资金统筹整合。延续将各类财政支农资金整合用于脱贫攻坚的做法，将支农财政资金整合机制转到乡村振兴，统筹行业内财政资金与行业间财政资金由县（市）（尤其是乡村振兴重点帮扶县）自主安排，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的资金投入新格局。二是拓展乡村建设资金来源渠道。发展农村数字普惠金融，引导国有银行、国有大型企业主动担当作为，通过利益联结参与农村产业发展和金融服务。整合土地出让收入用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升及农业关键核心技术攻关等突出短板。三是深化农村金融制度改革。推进城乡金融服务均等化创新实践，破解经营权直接抵押、“经营权+地上附着物”抵押和第三方全程参与市场化风险处置的瓶颈。深入开展农村承包土地经营权等农村产权抵押融资，加大农业动产、仓单、知识产权质押等金融产品创新。
（四）畅通技术要素流动，加快乡村振兴发展步伐
一是加快改善农村基础设施与环境。优先配置农业农村发展所需公共资源，着力提升农村水、电、路、讯、医、养、商、气等与生产生活配套的设施水平，驱动先进技术和管理要素向乡村流动。夯实公共服务基础力量，高质量进行公共服务建设，形成政府与社会组织共同提供公共服务的合力。二是培育多元化产业融合主体。加快培育新型农业经营组织的发展，鼓励和支持家庭农场、专业合作社、协会、龙头企业、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。鼓励新型经营主体探索融合模式，创新商业模式，培育知名品牌。在工商登记、土地利用、品牌认证、融资租赁、税费政策等方面给予优惠待遇。三是加速提升乡村人才能力。注重基本能力全面扎实、专业能力突出且产业、文化、生态、治理等方面结构合理的农业科技人才培养。开展对涉农企业家和农民的技能培训，提高其产业融合能力。挖掘农村本土“能人”，提升农民自身素质，促使村庄精英在谋求自身发展的同时带领农村全面进步。
调研课题组组长：刘永红
成 员：陈春燕（执笔） 蒋 俊 许钰莎 宋 梅 何 鹏 王自鹏
四川省农业科学院科技管理处、四川省农业科学院信息农经所 编审