以法治思维和法治方式

深入推进党风廉政建设和反腐败工作

四川省委常委、省纪委书记  王雁飞

 

新时期，以全面从严治党为标志，开启了强化法治理念、提升法治思维新阶段。习近平总书记强调：“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规建设，让制度法律刚性运行。”

以法治思维和法治方式深入推进党风廉政建设和反腐败工作，是中央的明确要求，也是我们工作中的薄弱环节。当前，纪给监察领导干部须进一步强化法治理念，提升法治思维，掌握运用法治方式，从而推动我省党风廉政建设和反腐败工作更加规范、更加严谨、更加科学。

法治思维和法治方式的核心要义

法治思维就是将法治内在要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为行为基准和价值导向的逻辑化的理性思考方式。法治方式就是以法治思维为指导，并以法律规范为依据来处理问题。这里，需要把握四个方面的内容。

第一是规则。俗话说：没有规矩不成方圆。西方一位著名法学家曾经说过：“法律是人类最伟大的发明。别的发明让人类学会驾驭自然，而法律的发明，则令人类学会驾驭自己。”一个社会也好，一个团体也好，一个政党也好，都必须运用规则维持秩序。习近平总书记在十八届中央纪委第五次全会上强调，没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。党内规矩有四个层次，其中一个层次就是国家法律，党员干部必须模范遵守。全面推进依法治国，党员干部必须带头守规矩、守纪律。

第二是公开。众所周知，公开透明是法治建设的重要前提。人们只有对自己的行为结果可预期，知道千什么事产生相应的结果，才会对自己行为有所规范、有所约束。像一些钓鱼执法行为，不设置公开标志、躲着偷拍罚款的行为，就没有做到公开透明。对此，人民群众意见很大。

第三是程序。什么事都要讲程序，程序法的重要性一点也不亚于实体法。美国政治哲学家约翰?罗尔斯存《正义论》里指出：“正义不仅应得以实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”这里“看得见的方式”就是程序。我国司法机关过去一度也曾出现重实体不重程序的问题，更有一些党政机关长期以来重结果不重过程，以为手段不重要，只要目的合法，手段违法也不要紧。这是大错特错的。

第四是公平。宪法规定，法律面前人人平等，平等地享有权利，平等地履行义务，权利和义务对等，没有特殊公民。法律面前人人平等，党纪面前人人平等，这是法治的基本原则。

要真正确立法治思维并不容易。最高人民法院副院长张军说，这就像富和贵的问题。富，一代人就可以，甚至有的一夜暴富；贵，贵族的生活方式、贵族的礼仪气质就不是一代两代人能够完成的，需要长时期养成。现在大家都讲法治思维、法治方式、加强法治，但一到具体事上就“露馅”了，就忘了。这说明还没有真正确立法治思维．究其原因，主要是受三个方而的因素影响。

第一个是文化因素。旧中国的传统缺乏法治基因。中国古代有法律，没法治。在“五四”运动的时候，就有关于人治与法冶的争论。当日寸的北大教授辜鸿铭讲：什么是法律，那就是王法，皇帝说了算才对。县官一审案，惊堂木一拍，难道没有王法了吗?去年新闻报道一位华裔老人在美国过马路闯红灯，被美国警察殴打。当时国内舆论报道都对华裔老人抱有同情，对美国警察的暴力一致谴责。但美国舆论完全不同，认为闯红灯横穿马路不对，应该受到惩罚。这就是文化背景和法治思维方式不同。

第二个是革命因素。我们党是干革命起家的，革命思维在一些党员干部那里根深蒂固。现在有些领导干部遇到矛盾和问题，首先不是以法律规范为基准和价值去思考判断。比如，遇到重大案件、群体性事件，公检法机关的同志经常会接到当地党委、政府领导的指令，说不能死抠法条，要讲大局。他心目中的大局，无非是一个地方的经济发展或社会稳定。其实，维护法律尊严才是真正的大局。

第三个是改革因素。回顾37年改革历程，我们就是从规避条条框框、绕着红灯走、冲破旧藩篱中走出来的。实事求是讲，这在一定程度上也影响了人们法治思维的确立。而这一轮改革，与以往有很大的不同，强调依法推进改革。改革不是一蹴而就的，因为涉及很多法律法规的修改修订。同样，培养党员领导干部的法冶思维也是任重道远，但不能因为任重道远而放弃眼下一点一滴的努力。

在纪检监察干部中违背法治思维和方式的主要问题

当前，在纪检监察工作中违背法治思维和法治方式的问题主要有以下五个方面。

第一是以权压法，权大于法。有的地方无视法律规定，无视纪律规定，完全用个人意志、长官意志来推进工作，甚至来办案。典型案子就是雅安市委原书记徐孟加，让纪委出具手续，但不让纪委办案，另外找一些“马仔”去办案，这叫什么法治?

第二是违法乱纪，胡作非为。去年，全省立案查处违纪违法纪检监察干部129人，处理的人不可谓不多，但问题仍然存在。刑讯逼供等侵犯党员合法权利、侵犯公民合法权利的问题仍然存在。近两年全省反映纪检监察干部的信访件中，侵害公民权利、党员权利的有70件，占总数的近10％。

第三是违规办案，不讲程序。纪律审查不讲程序就是不讲规矩。主要有三类现象。一类是不请示，不汇报，超越职权，擅自决策，不懂政治规矩。纪委办案是政治性极强的工作，更需要注重程序，该请示汇报的必须请示汇报，这是政治规矩。一类是不移送、不及时移送、不完全移送查处的涉案款物。还有一类是违规使用侦查手段。侦查手段一定要按程序、按规定报批。如果违规使用，不仅要承担纪律责任，还要承担法律责任。这是非常严肃的事情。中央巡视工作领导小组对巡视组一次一授权，这种授权，就是纪检监察工作注重程序的具体体现。

第四是执纪不严，工作不力。纪律执行不到位，还有“打白条”“打折扣”的现象。治理这个问题要有点力度，不然，把纪律挺在前头，纪严于法、纪在法前就是空话。近两年，我省立案查处的200名纪检监察干部，失职渎职的将近一半，占整个违纪违法纪检监察干部的46％。情大于法的问题还是相当严重的。如，执行处分决定不送达或不及时送达，送达了不归档；还有一些地方不及时解除处分，不及时恢复被处分人员的党员权利，没有执纪机关应有的对待工作的严肃态度。这些都要引起我们的高度重视。

让以法治思维和法治方式推动提高党风廉政建设和反腐败斗争成为—种自觉

一是要牢固树立法治信仰。法国思想家卢梭讲过：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心之中。”中国传统文化里面缺少法治基因。我们国家讲“情、理、法”，“法”是排在最后面的。正如邓小平同志指出的，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”明朝朱元璋问诸大臣：“什么最幸福，什么是乐事。”其中一位大臣回答“畏法者乐”。怕法度，敬畏法度的人幸福。朱元璋表扬了他一句“独”，有独到见解。古人讲，“凡善怕者，必身有所正，言有所规、行有所止，偶有逾矩，亦不出大格。”现在光靠“觉悟”还不行，要靠“怕悟”。现在很多人没有“怕悟”，法律信仰就需要“怕悟”。

二是要严密党内制度法规。良法是善治之前提。党的十八大以来，我们把党内法规制度建设提到了一个重要位置，把形成完整的党内法规体系作为健全中国特色社会主义法治体系的重要方面。在党的历史上第一次颁布党内法规制定条例，颁布第一个党内法规五年规划，并且对党内法规开始进行清理，出台作风建设方面17个制度规范，今年6月审议通过《巡视工作条例》，正在修订《廉政准则》《纪律处分条例》。随着党内法规制度体系的逐步健全完善，全面从严治党就会有更好的制度遵循。

但是，国家法律和党内法规不可能穷尽人们的所有行为，不可能对所有社会关系进行调整，因此要准确把握法律法规包括党内法规的思想内核和核心要义。中央八项规定是针对政治局成员自身行为作出的规定，党的各级组织贯彻中央八项规定精神，必须根据本地本单位实际作出具体规定。因为对精神的把握和各地的情况不一样，在执行中央八项规定精神上，掌握的标准和尺度不完全一样，宽严也不尽一致。但是，从思想内核和核心要义去理解和判断，我们就能够得出正确结论。比如“三大纪律、八项注意”，其中有一条是“不拿群众一针一线”。如果有人说，拿群众一只羊一只鸡没有规定啊。这其实是揣着明白装糊涂。这项规定的核心要义就是不准侵犯群众利益。贯彻中央八项规定精神，也必须从其思想内核和核心要义入手教育引导干部，规范一言一行。

三是要规范执纪行为。纪律审查工作是关系党员干部政治生命的政冶工作。纪检监察机关必须严格按照党章和行政监察法的规定，来行使自己的纪律审查职权。第一，要讲政治。王岐山同志讲到：“纪律检查机关的一切工作都要围绕党在一个时期的政治任务来开展。”纪律审查工作就是政治工作，政治这根弦始终不能松，既要讲法治，更要讲政治。第二，要讲程序。王岐山同志批评过，搞倒逼，搞反管理，都是违反政治纪律的。第三，要讲纪律。把纪律和规矩挺在前沿，首先要挺在纪检监察队伍前沿，以严于一般党员干部的标准去要求纪检监察干部，坚决不能搞“双重标准”，坚决不能搞“灯下黑”，努力建成名符其实的纪律部队。第四，要讲安全。

四是要充分发挥公、检、法、审计等职能部门的作用。按照党章规定，纪委要协助党委组织协调党风廉政建设和反腐败工作。作为牵头单位，我们要充分尊重党内法规和国家法律赋予有关部门的职能，充分发挥有关部门的作用，将反腐败备职能部门有效地组织协调起来。推进“三转”以来，纪检监察机关退出了很多议事协调机构，更多地聚焦主责主业，在相当程度上解决了“荒自己的田、种别人的地”的问题。但在实际工作中，有的地方查办贪腐案件“吃干榨尽”，不能快查快移的问题仍然比较突出，对“代耕代种”习以为常，并且乐此不疲。

自觉把纪律和规矩挺在前面

确立法治思维，以法治方式来推进党风廉政建设和反腐败工作，其逻辑结论就应该是实现纪检监察工作的“三转”， 自觉把纪律和规矩挺在前面。

一是回归维护纪律本职，从“查违法”向“盯违纪”转变。纪委顾名思义是管纪律的，管纪律的不能只管贪腐。只有把违纪问题作为执纪的主要对象，从严治党才能落到实处，纪检监察机关与公检法才能真正区别开。上半年，在全省办结的案件中，单纯违纪没有移送司法的案件占总数的95.5％，比全国低1个百分点。

二是推动工作关口前移，从“抓大放小”向“抓早抓小”转变。要树立正确的政绩观，办案不能够“吃干榨尽”，要怏查快移，抓早抓小，要避免陷入“要么是好同志、要么是阶下囚”的极端现象。强调纪律问题，并不是说不抓腐败了，尺度松了，战线收了，口子宽了。大家想想，小的都管，大的难道不办?!腐败案件还要办，照常办。

三是注重快查快移，从“依赖两规”向“注重初核”转变。近两年，全省的初核率提高10个百分点，上半年我们的办案周期也在缩短，平均周期46天，较去年缩短21天，还有改进空间。实践证明快查快移完全可行。现在我们的工作思路非常明确，具有明显线索的案件，直接移送司法机关。

四是综合运用处理方式，从“单一化”向“多样化”转变。纪律处分只是违纪处理方式的一种。廉政谈心、教育提醒、警示谈话、纪律诫勉、通报批评、组织处理等等，都是我们可用的手段。党的十八大以来，中央对三名省部级领导干部进行了“断崖式”降职处理。王岐山同志要求：“让党纪轻处分、组织调整成为大多数，重处分是少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”

五是正确处理树木和森林的关系，从“抓关键少数”向“管住大多数”转变。我们党有8700多万党员，纪律是要管住大多数。王岐山同志反复强调．纪律审查既要看到“树木”，也要看到“森林”，要把发现的问题线索放到全局范围中，作出综合分析、判断，从个别中发现一般，从一般中找出重点，这样才能处理好“树木与森林”的关系。把查办腐败案件与推进党风廉政建设大局结合起来，既要拔“烂树”、冶“病树”、正“歪树”，更要维护整片“森林”，以良好的生态呵护“树木”的健康成长。(本文根据王雁飞在第一期纪检监察领导干部强化法治理念提升法治思维培训班上的辅导报告整理，有删节)

 

                                      （院监审处摘自《廉政瞭望》）